上海市高級人民法院關(guān)于房屋征收補(bǔ)償利益分割民事糾紛研討會會議紀(jì)要
滬高法民〔2020〕4號
為進(jìn)一步促進(jìn)上海法院涉房屋征收補(bǔ)償利益分割案件的適法統(tǒng)一，2019年11月，高院民事審判庭在靜安區(qū)法院召開房屋征收補(bǔ)償利益分割民事糾紛研討會。
會議認(rèn)為，房屋征收民事糾紛法律性、政策性、倫理性強(qiáng)，具有明顯的時代特征和地域特征，全市法院在審理此類案件時應(yīng)充分考量上述因素，審慎行使司法自由裁量權(quán)。
會議就當(dāng)前房屋征收補(bǔ)償利益分割民事審判中的一些疑難法律問題形成了基本一致的看法，現(xiàn)紀(jì)要如下，供全市法院在審理案件時參考。
一、城鎮(zhèn)公有住房征收補(bǔ)償利益分割問題
會議認(rèn)為，城鎮(zhèn)公有住房征收政策性強(qiáng)，司法實踐中應(yīng)該嚴(yán)格依照上海市公有住房征收的相關(guān)政策，區(qū)分征收補(bǔ)償利益分割法律關(guān)系與市場經(jīng)濟(jì)活動中形成的一般合同關(guān)系，準(zhǔn)確認(rèn)定被安置人范圍。
1、【同住人他處有房的認(rèn)定】2004年《上海高院關(guān)于房屋動拆遷補(bǔ)償款分割民事案件若干問題的解答》指出，作為征收補(bǔ)償對象的公房同住人，是指在被征收居住房屋處有上海市常住戶口，已經(jīng)實際居住一年以上，且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。如何認(rèn)定“他處有房”?
關(guān)于征收補(bǔ)償對象的同住人范圍仍應(yīng)按照上述執(zhí)法意見確定。為鼓勵居住困難的人通過自己努力改善居住條件，這里的“其他住房”應(yīng)限定為福利性質(zhì)的房屋，公房同住人在他處購買的商品房不屬于“他處有房”。
職工向工作單位承租單位職工宿舍，雖然職工與單位之間形成租賃關(guān)系，但雙方并非基于福利分房形成的公有住房租賃關(guān)系。職工一般不辦理公房調(diào)配手續(xù)，也沒有取得公房租賃憑證，故一般不應(yīng)視為“他處有房”。公房同住人在他處因私有房屋征收而分得的安置房，原則上不屬于“他處有房”，但在私房征收中享受過托底保障等福利性政策的除外。
2、【未成年時受配公房的性質(zhì)】在對公有住房的成年同住人進(jìn)行認(rèn)定時，如果該當(dāng)事人在未成年時曾與其父母共同受配過公房，是否屬于“他處有房”？
實踐中，有的當(dāng)事人在未成年時曾與父母共同受配過公有住房（甲房），在成年后又分得另外一套公房（乙房），在確定乙房同住人范圍時，該當(dāng)事人是否會因為曾經(jīng)受配甲房而被認(rèn)定為“他處有房”存在一定爭議。
會議傾向性意見認(rèn)為，未成年人與父母共同受配公房時，未成年人并非作為獨立的民事主體獲得住房福利，而是附隨于父母的居住利益，故原則上不屬于他處有房，不影響其成年后所獲得公房在征收時同住人的認(rèn)定。
3、【同住人居住困難的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)】公房同住人他處有房但居住困難的，仍屬于征收補(bǔ)償對象。如何認(rèn)定“居住困難”？
對于“居住困難”的認(rèn)定，既要盡可能確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，又要充分考慮公有住房分配政策的歷史沿革。“居住困難”是指在他處房屋內(nèi)人均居住面積不足法定最低標(biāo)準(zhǔn)的情況。
法定最低標(biāo)準(zhǔn)面積的認(rèn)定，應(yīng)按照房屋調(diào)配當(dāng)時的公房政策所規(guī)定“居住困難”的面積標(biāo)準(zhǔn)。
4、【空掛戶口人員的補(bǔ)償利益】戶口空掛在被征收的公有住房的非同住人起訴要求分割征收補(bǔ)償利益，應(yīng)如何處理？
空掛戶口人員并非公有住房的承租人或者同住人，在被征收房屋既無產(chǎn)權(quán)利益，亦無居住利益，一般不屬于征收補(bǔ)償安置對象，原則上不能分得安置房。
如果在征收補(bǔ)償安置時確實基于戶籍因素考慮過該部分人員利益的，可以適當(dāng)給予貨幣補(bǔ)償。補(bǔ)償款的數(shù)額可以參考因人口因素而增加補(bǔ)償價值予以酌定。
需要注意的是，確定空掛戶口人員系配房考慮對象必須有明確依據(jù)，不能按政策推定，而應(yīng)當(dāng)由征收單位出具加蓋公章的情況說明。
5、【次承租人的利益主張】公房承租人在征收之前將房屋出租給案外人使用或者經(jīng)營的，房屋的實際使用人（次承租人）能否參與征收補(bǔ)償利益分割？
實踐中，有的公房承租人在征收之前將房屋出租給案外人使用或者經(jīng)營，次承租人要求以征收對象身份參與征收補(bǔ)償利益分割。處理此類糾紛時，要區(qū)分征收補(bǔ)償法律關(guān)系與一般的房屋租賃合同關(guān)系。
2012年《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》實施后，一般租賃合同的承租人不再是征收補(bǔ)償法律關(guān)系中的被安置人，因征收導(dǎo)致租賃合同無法繼續(xù)履行的，屬于一般租賃合同糾紛，依照租賃合同的相關(guān)法律規(guī)定處理。
關(guān)于征收補(bǔ)償關(guān)系與房屋租賃關(guān)系的協(xié)調(diào)處理，仍參照2014年第四季度民庭庭長例會研討紀(jì)要執(zhí)行。
二、城鎮(zhèn)私有住房征收補(bǔ)償利益分割問題
會議認(rèn)為，私有住房的征收以產(chǎn)權(quán)平移為基本原則，被安置人范圍一般僅限于房屋產(chǎn)權(quán)人。審判實踐中應(yīng)該嚴(yán)格依照法律和征收補(bǔ)償政策認(rèn)定被安置人范圍，不能隨意擴(kuò)大。
6、【房屋使用人的利益保護(hù)】當(dāng)事人是否可以依據(jù)《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實施細(xì)則》第四十四條“被征收人取得貨幣補(bǔ)償款、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋后，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)安置房屋使用人”的規(guī)定主張其為被安置人并要求分割征收補(bǔ)償利益？
在私有房屋征收中，一般只有房屋產(chǎn)權(quán)人才是被安置人。對于房屋實際使用人，除非征收部門將其認(rèn)定為被安置人，否則不屬于征收補(bǔ)償法律關(guān)系主體。而房屋實際使用人基于何種法律關(guān)系居住使用被征收房屋，不因征收關(guān)系而發(fā)生改變，即原房屋居住使用關(guān)系平移至安置房屋。
因此，征收補(bǔ)償關(guān)系中的被安置人以外的房屋使用人不能主張分割征收補(bǔ)償利益，其居住問題可基于原來法律關(guān)系如扶養(yǎng)、贍養(yǎng)等進(jìn)行主張。
7、【征收補(bǔ)償協(xié)議效力】私有房屋的部分產(chǎn)權(quán)人在房屋征收時已經(jīng)死亡，部分繼承人與征收單位簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，未在補(bǔ)償協(xié)議上簽名的繼承人主張其未能取得足額補(bǔ)償，應(yīng)如何處理？
在私有房屋征收中，很多情況系由家庭代表而非全體征收被安置人與征收單位簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，嗣后有的被安置人認(rèn)為其未參與征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂且未取得足額補(bǔ)償，遂引發(fā)糾紛。
此類糾紛系對征收補(bǔ)償協(xié)議不服，不屬于征收補(bǔ)償利益分割糾紛，宜先行解決征收補(bǔ)償協(xié)議效力問題，應(yīng)為行政協(xié)議案件，在行政訴訟中予以解決。在先行解決征收補(bǔ)償協(xié)議效力的情況下，再處理內(nèi)部分割問題。
若被安置人對部分產(chǎn)權(quán)人與征收單位簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議沒有異議的，民事審判應(yīng)依法予以處理。
8、【被安置人的證明】有的被征收私有房屋因歷史原因僅有臨時土地證，征收單位與被安置人代表簽訂補(bǔ)償協(xié)議，沒有明確被安置人范圍，臨時土地證記載的人員能否據(jù)此主張是被安置人？
雖然臨時土地證并非不動產(chǎn)權(quán)利的登記憑證，但可表明持證人使用該土地曾獲得相關(guān)部門認(rèn)可。
基于城市房屋房地合一的原則，一般可采信臨時土地證登記的權(quán)利主體。但當(dāng)事人有證據(jù)證明臨時土地證記載的權(quán)利人與真實權(quán)利人不一致的除外。
三、農(nóng)村宅基地房屋征收補(bǔ)償利益分割問題
會議認(rèn)為，在處理農(nóng)村宅基地房屋征收補(bǔ)償利益分割糾紛時，應(yīng)充分考慮我國農(nóng)村集體土地性質(zhì)的特殊性。在利益分割時，既要符合法律、政策，也要考慮到當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)規(guī)民約、特殊風(fēng)俗習(xí)慣。
9、【特定補(bǔ)償項目的歸屬】農(nóng)村宅基地房屋征收中，部分補(bǔ)償項目有特定的指向或者與被安置人的特殊身份有關(guān)，對于該部分補(bǔ)償款應(yīng)該如何確定歸屬？
農(nóng)村宅基地房屋征收中，部分補(bǔ)償項目有特定的指向或者與被安置人的特殊身份有關(guān)。
例如給予與其他被安置人存在親屬關(guān)系但并非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人員一定的補(bǔ)償，又如給予身患重大疾病的被安置人一定金額的額外補(bǔ)償。
對于這類基于特定身份取得的補(bǔ)償利益，可參照2011年《動遷新政后動遷安置補(bǔ)償款分割糾紛研討會綜述》第七條“關(guān)于各類補(bǔ)貼、獎勵款”分割意見處理，原則上歸該特定身份人員所有，但是當(dāng)事人另有特別約定的除外。
10、【獨生子女補(bǔ)償利益歸屬】獨生子女在宅基地征收中因獨生子女身份而獲得增加的補(bǔ)償利益歸誰所有？
征收補(bǔ)償中，因獨生子女身份而獲得增加的補(bǔ)償利益，不能當(dāng)然認(rèn)為皆歸該獨生子女享有。獨生子女身份的取得系由于其父母響應(yīng)國家計劃生育政策，而國家有關(guān)計劃生育的政策性生子女。在宅基地征收補(bǔ)償中，基于獨生子女身份而增加的補(bǔ)償利益，并非獎勵的對象一般系獨生子女的父母而非獨獨生子女的貢獻(xiàn)或者勞動所得。
對于該部分增加的補(bǔ)償利益歸屬，被安置人之間有約定的，按照約定處理；沒有約定的，原則上歸獨生子女的父母和獨生子女共有。
四、征收補(bǔ)償利益分割的其他問題
11、【安置房的購買權(quán)利繼承問題】如果居住在被征收房屋內(nèi)的被安置人在簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議之后、安置利益分割之前死亡，其繼承人能否享有被繼承人本可享有的優(yōu)先購買安置房的權(quán)利？
在安置補(bǔ)償對象人數(shù)較多，但可以分割或者購買的安置房數(shù)量有限的情況下，存在哪些被安置人有權(quán)優(yōu)先購買安置房的問題。2011年《動遷新政后動遷安置補(bǔ)償款分割糾紛研討會綜述》中，多數(shù)意見認(rèn)為安置房應(yīng)優(yōu)先用于保障在被征收房屋內(nèi)實際居住的被安置人。
實踐中，有的法院提出，如果居住在被征收房屋內(nèi)的被安置人在簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議之后、安置利益分割之前死亡，其繼承人能否享有被繼承人本可享有的優(yōu)先購買安置房的權(quán)利存在爭議。
鑒于被安置人死亡的，即巳不存在實際居住的事實，其繼承人可以繼承被繼承人的征收補(bǔ)償利益，但是被繼承人基于其居住事實而享有的優(yōu)先購買安置房的權(quán)利不能繼承。
12、【家庭內(nèi)部協(xié)議的性質(zhì)和效力】家庭成員在征收之前就征收補(bǔ)償利益的分割以家庭內(nèi)部協(xié)議的方式預(yù)先作出約定，對于此類協(xié)議的性質(zhì)和效力應(yīng)如何認(rèn)定？
家事糾紛有人身依附性和家庭倫理性特征，家庭成員之間關(guān)于征收補(bǔ)償利益分割事宜所達(dá)成協(xié)議的性質(zhì)為家庭共有財產(chǎn)分割，內(nèi)含家庭成員對家事問題、財產(chǎn)問題等的妥協(xié)和讓步。
家庭成員對于財產(chǎn)的處分與贈與不同，不宜按任意撤銷權(quán)之規(guī)定處理，法院應(yīng)尊重家庭成員之間的合意。
如果協(xié)議僅有部分被安置人簽字的，要結(jié)合協(xié)議簽訂的背景、協(xié)議內(nèi)容、簽字方是否有代理權(quán)等因素綜合判斷協(xié)議是否為全體被安置人的共同意思表示。
13、【違法改擴(kuò)建部分的征收補(bǔ)償利益歸屬】對有證房屋進(jìn)行改擴(kuò)建（改擴(kuò)建部分未辦理合法建造手續(xù)），后房屋整體納入征收范圍，對于改擴(kuò)建部分的征收補(bǔ)償利益應(yīng)如何分割？
違法建筑原則上不受法律保護(hù)，但在一些特殊情況下考慮到歷史因素，征收補(bǔ)償時可能給予違法建筑一定補(bǔ)償。
對于該部分補(bǔ)償款的歸屬，原則上產(chǎn)權(quán)人對產(chǎn)證上的建筑面積享有產(chǎn)權(quán)，對違法建筑的權(quán)利，應(yīng)綜合考慮建筑物的出資建造、占有使用等情況予以處理。但當(dāng)事人就該部分補(bǔ)償利益另有約定的，應(yīng)優(yōu)先適用當(dāng)事人之間的特別約定。
實踐中需要注意的是，改擴(kuò)建方提出征收補(bǔ)償利益分割的前提是已經(jīng)被列為征收補(bǔ)償?shù)谋话仓萌?。如果改擴(kuò)建方并非被安置人，則只能依據(jù)與被安置人形成的其他法律關(guān)系(如租賃等）提出主張，不能基于征收補(bǔ)償利益分割法律關(guān)系提出主張。
14、【尚未實際取得安置房的買賣合同效力】被安置人在尚未實際取得安置房的情況下即與他人簽訂安置房買賣合同，將安置房予以出售，對于這類買賣合同的效力，應(yīng)如何認(rèn)定？
對于合同效力的認(rèn)定，應(yīng)嚴(yán)格遵循《民法總則》的規(guī)定，除非具有法律規(guī)定的無效情形，不輕易否定合同效力。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條規(guī)定，被安置人在尚未實際取得安置房的情況下，即未取得標(biāo)的物的所有權(quán)，其所簽訂安置買賣房屋的協(xié)議不因此而認(rèn)定無效。
要嚴(yán)格區(qū)分合同效力與合同履行，合同無法履行，不影響合同效力。當(dāng)事人就合同履行產(chǎn)生爭議的，按照約定或法律規(guī)定進(jìn)行處理。
五、程序問題
會議認(rèn)為，當(dāng)前審判實踐中就征收補(bǔ)償利益分割糾紛案件的管轄、受理費的計算、與繼承案件的程序銜接等程序問題，不同法院的法律適用口徑存在一定差異，應(yīng)予統(tǒng)一。
在處理這些程序事項時，應(yīng)在嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的前提下，盡可能減少當(dāng)事人訴累，一次性解決糾紛。
15、【案件管轄】因征收或者協(xié)議拆遷補(bǔ)償安置利益分割產(chǎn)生的糾紛如何確定管轄法院？
鑒于征收補(bǔ)償款及安置房屋系針對被征收房屋的補(bǔ)償，若因涉及多名被告或多套安置房分布在不同轄區(qū)，分別由不同法院管轄易引發(fā)案件執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且征收利益分割往往涉及不同地區(qū)征收補(bǔ)償政策的實施。
為便于當(dāng)事人訴訟，便于法院審理此類征收補(bǔ)償利益分割案件時的事實調(diào)查與處理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，此類案件一般由被征收房屋所在地的法院進(jìn)行管轄為宜。2014年第四季度全市法院民庭庭長例會曾就
上述問題進(jìn)行討論，傾向性意見也是由被征收房屋所在地法院管轄。此類征收補(bǔ)償利益分割案件的管轄，繼續(xù)按2014年第四季度民庭庭長例會研討紀(jì)要精神執(zhí)行。
16、【安置房屋分割的受理問題】安置房屋尚未確定，當(dāng)事人起訴要求分割安置房屋的，人民法院是否受理？
當(dāng)事人起訴要求分割安置房屋，其法律性質(zhì)是不動產(chǎn)物權(quán)的分割。在安置房屋尚未確定的情況下，當(dāng)事人將來可能獲得的房屋實際面積、位置等尚處于不確定狀態(tài)，法院不宜進(jìn)行確權(quán)和分割，可裁定不予受理或者駁回起訴，但應(yīng)告知當(dāng)事人在安置房屋確定后再行主張。
安置房是否確定，應(yīng)根據(jù)《物權(quán)法》第九條“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立經(jīng)依法登記發(fā)生效力”的規(guī)定，原則上以不動產(chǎn)初始登記為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
但是實務(wù)中，有的安置房屋已鈺建成，甚至巳經(jīng)完成實物交付。對于由于特殊原因（如開發(fā)商未繳納相關(guān)費用、建設(shè)過程中改變規(guī)劃等），房屋長期無法辦理初始登記，若對此類房屋不予分割，則會導(dǎo)致家庭共有利益懸置，不利于保護(hù)無過錯的被安置人，因此對于此類特殊情況的安置房屋可以予以分割。
但由于不動產(chǎn)物權(quán)尚未登記，法院在處理時不宜作確權(quán)分割，而應(yīng)作房屋購買處理，判決一般釆用XX房屋由XX當(dāng)事人購買的表述。
17、【僅要求分割貨幣補(bǔ)償款的處理問題】動遷安置補(bǔ)償既有房屋又有貨幣，安置房屋分配尚不具備條件，當(dāng)事人僅起訴要求分割貨幣部分的，人民法院是否處理？
征收補(bǔ)償利益的分割所把握的原則應(yīng)該是有利于被安置人利益的整體平衡，有利于減少當(dāng)事人訴累，因此原則上應(yīng)當(dāng)整體分割。
特別是征收補(bǔ)償款預(yù)扣在征收部門用于購置安置房等情況的，應(yīng)參照2007年《上海市高級人民法院關(guān)于審理宅基地房屋糾紛若干問題的意見（試行)》第四條意見執(zhí)行，貨幣補(bǔ)償部分暫不作處理。
但是實務(wù)中也存在一些特殊情況，例如由于被安置人無法就補(bǔ)償款分割達(dá)成一致而暫扣在征收部門，或者是補(bǔ)償款已經(jīng)實際下發(fā)，被安置人各方矛盾激烈且實際占有貨幣一方存在轉(zhuǎn)移或者揮霍貨幣補(bǔ)償款可能的。對此，人民法院可以受理，并就貨幣補(bǔ)償款部分先行分割。
18、【動遷利益分割與遺產(chǎn)繼承】部分被安置人死亡的，在處理安置補(bǔ)償利益分割案件中是否需要就遺產(chǎn)繼承一并處理？
實踐中，如果部分被安置人死亡，當(dāng)事人往往要求在征收補(bǔ)償利益分割案件中就死亡被安置人補(bǔ)償利益的繼承問題一并予以處理。
為盡可能減少當(dāng)事人訴累、一次性解決糾紛，應(yīng)按照2011年《動迀新政后動遷安置補(bǔ)償款分割糾紛研討會綜述》第三條的意見執(zhí)行，遺產(chǎn)繼承問題原則上應(yīng)一并處理。但是，如果死亡的被安置人除安置補(bǔ)償利益外還有其他遺產(chǎn)，其繼承人要求與其他遺產(chǎn)一并處理的，或一并處理涉及案件情況復(fù)雜、程序環(huán)節(jié)眾多等情況，可在在安置補(bǔ)償分割案件中只明確涉及房屋征收補(bǔ)償利益的遺產(chǎn)范圍。繼承人之間的繼承問題另案訴訟解決。
19、【案件受理費】安置補(bǔ)償利益分割案件如何確定案件受理費計算基數(shù)？
對于征收補(bǔ)償利益分割案件受理費的計算，實踐中有不同做法。有的法院按照征收補(bǔ)償協(xié)議確定的全部補(bǔ)償金額作為計算基數(shù)，有的法院按原告訴請主張可以分得的補(bǔ)償金額作為計算基數(shù)，有的法院按照需要分割的安置房屋起訴時的市場價作為計算基數(shù)。
會議認(rèn)為，案件受理費的計算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予統(tǒng)一，考慮到此類案件的性質(zhì)系征收補(bǔ)償利益分割，故傾向于按照征收補(bǔ)償協(xié)議確定的全部補(bǔ)償金額作為案件受理費的計算基數(shù)。
