日前，國土資源部副部長鹿心社就“貫徹土地利用總體規(guī)劃綱要，實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度”接受媒體專訪時表示：第一，小產(chǎn)權(quán)房不符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定，不受法律保護(hù)；第二，要采取行之有效的措施，嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)
日前，國土資源部副部長鹿心社就“貫徹土地利用總體規(guī)劃綱要，實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度”接受媒體專訪時表示：第一，小產(chǎn)權(quán)房不符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定，不受法律保護(hù)；第二，要采取行之有效的措施，嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)一步發(fā)展；第三，要深入研究，分類分析，采取針對性措施，化解歷史形成的小產(chǎn)權(quán)房問題。
鹿心社說，黨的十七屆三中全會提出了建立規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，其中土地流轉(zhuǎn)是很重要的內(nèi)容。國土資源部正和有關(guān)方面抓緊制定相應(yīng)的辦法措施，最近會有一批相應(yīng)文件陸續(xù)出臺。
小產(chǎn)權(quán)房已成大問題
小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體用地、宅基地或農(nóng)地上建設(shè)起來的房屋。由于中國農(nóng)地不能流轉(zhuǎn)，小產(chǎn)權(quán)房一直被視為非法。目前，中國城市居民擁有的小產(chǎn)權(quán)房已占到村鎮(zhèn)房屋建筑總面積330億平方米的20%以上。在經(jīng)濟(jì)不景氣之時，小產(chǎn)權(quán)房價格優(yōu)勢愈加明顯，比商品房便宜50%～70%，將給商品房帶來很大的沖擊。近期有網(wǎng)站調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，深圳人有七成考慮買農(nóng)民房。
事實(shí)上，涉及人數(shù)多達(dá)上百萬的小產(chǎn)權(quán)房早已成了管理層的一塊心病：一邊是18億畝耕地紅線碰不得，一邊是涉及民生的住房問題。
2008年8月，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶表示，相關(guān)部門已對全國部分城市小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行了抽樣調(diào)查，并已起草相關(guān)報告上報國務(wù)院。
報告內(nèi)容顯示：對于在建、新建小產(chǎn)權(quán)房，一律嚴(yán)格查處、整頓；而對于已經(jīng)形成規(guī)模性入住的小產(chǎn)權(quán)房，則要妥善予以處理。
由于現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”農(nóng)村集體土地只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租集體土地使用權(quán)，就是說集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人的流轉(zhuǎn)行為是被法律禁止的。
因此，小產(chǎn)權(quán)房成為客觀并且成片存在的“灰色現(xiàn)實(shí)”。
政策或有松動可能
2008年10月9日十七屆三中全會的召開，全國上下都在密切關(guān)注決策層針對城鄉(xiāng)土地二元化制度的改革方案，是否會為解決小產(chǎn)權(quán)房這一歷史遺留問題提供參考依據(jù)。
據(jù)悉，早在今年3月召開的一次研討會上，不少學(xué)者就呼吁小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。可以列入歷史原因形成、規(guī)劃屬于建設(shè)用地、不涉及開發(fā)商介入成片商業(yè)開發(fā)這些范疇的小產(chǎn)權(quán)房，可以考慮將其合法化。
而所謂“歷史原因形成”，是指在現(xiàn)行《土地管理法》頒布實(shí)施以前建成的。因?yàn)樵?998年8月修訂《土地管理法》和1999年5月國務(wù)院發(fā)布《嚴(yán)禁炒賣土地的通知》之前，相關(guān)法律并沒有明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民住宅。有學(xué)者提出，將歷史形成的小產(chǎn)權(quán)房列入非法范圍，違背了立法應(yīng)具有的連續(xù)性。
此外，部分學(xué)者提及，應(yīng)注意把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共利益設(shè)施用地上的小產(chǎn)權(quán)房與宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)分開；把符合規(guī)劃合法開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房與違法開發(fā)的區(qū)分開；把城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房與規(guī)劃區(qū)外的區(qū)分開。
但是，當(dāng)土地改革的真正主角——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)尚未實(shí)質(zhì)推進(jìn)的時候，倒是龍?zhí)住皳屃藨颉薄腔鹆窃男‘a(chǎn)權(quán)房，迫使決策層不得不率先出手，解決問題。小產(chǎn)權(quán)只是中國土地制度問題的冰山一角，與此同時推進(jìn)的還有土地管理法的改革。中國土地制度的改革，從來不能給予過高的期望，在這個各方利益糾結(jié)難以理順的領(lǐng)域，我們似乎可以窺見中國體制改革的共性，而這恰是關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房未來命運(yùn)的價值所在。
在此，回顧小產(chǎn)權(quán)房政策的沿革是必要的：
2007年6月，原建設(shè)部發(fā)出購房風(fēng)險提示，提醒購房者，以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購買農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定，也就是說，城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房的行為沒有法律保護(hù)，也不具備法律效力。
2007年12月，國務(wù)院總理溫家寶召開國務(wù)院常務(wù)辦公會研究促進(jìn)節(jié)約集約用地和依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地問題，會議明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房，單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。
2008年1月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，明確指出，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。通知指出，任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。
2008年1月，獲得“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)區(qū)”身份的成都、重慶相繼下發(fā)文件，以不同方式試探小產(chǎn)權(quán)房合法化的工作。
2008年6月，北京市政府批轉(zhuǎn)北京市發(fā)改委相關(guān)文件，提出對于處在北京第一道綠化隔離帶區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民就地上樓后，剩余的房屋，可以入市流轉(zhuǎn)。
2008年7月9日，國土資源部將有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查情況上報國務(wù)院，并提出相應(yīng)解決與處置建議。
2008年7月15日，國土資源部下發(fā)通知，要求盡快落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但同時明確指出，不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明。
在一部分人看來，小產(chǎn)權(quán)房的存在是對法律尊嚴(yán)的挑戰(zhàn)，應(yīng)本著“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的原則“圍剿”它，但問題也許不這么簡單。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有性質(zhì)是受《憲法》保護(hù)的，而《土地管理法》也并不禁止農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，它所禁止的僅僅是不通過國家征地程序而由土地產(chǎn)權(quán)人自主決定將自己的土地供應(yīng)到建設(shè)用地市場。
所以，我們還不能那么斷然地說：小產(chǎn)權(quán)房就是違法了。至少在筆者看來，小產(chǎn)權(quán)房的合法與否是一個可以討論的話題，而不是已經(jīng)有了“標(biāo)準(zhǔn)”答案。
在北京、天津等城市的郊縣，一些內(nèi)容大同小異的宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)正在低調(diào)展開。這就是各地響應(yīng)國土資源部節(jié)約集約用地號召而開展的“宅基地?fù)Q房”工作。
宅基地?fù)Q房，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的規(guī)劃下，村莊整體拆遷，農(nóng)民搬進(jìn)統(tǒng)一建設(shè)的新樓房。農(nóng)民住房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)后，由于容積率提高、布局合理化，可以整理出部分空閑的宅基地。這部分通過節(jié)約集約用地節(jié)省出來的土地資源，可以根據(jù)實(shí)際情況，用于耕地保護(hù)、農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)，或者通過上級政府獎勵相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，部分轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。
