《城市房地產管理法》第三十一條規定：“房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押”；《擔保法》第三十六條也作出了與房地產管理法相一致的規定。這些規定體現了房屋所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。
房地產是一個完整的財產概念，是房屋及該房屋占用范圍內的土地使用權的經濟形態。房屋所有權抵押時，該房屋占用范圍內的國有土地使用權必須同時抵押。如果將房、地分別進行抵押，除了存在法律上的問題以外，還會給當事人帶來很多麻煩。特別在抵押權的行使時，人為地將房、地產權利剝離，會使司法和行政機關都無從處理(實際工作中已出現過兩個債權人分別獲得房屋所有權和土地使用權的事例)。
國家在制定擔保法時，考慮了大部分地區房、地分兩個部門管理的實際狀況，為避免出現前述的問題，確定了抵押的登記機關是：“以無地上定著物的土地使用權抵押的，為核發土地使用權證書的土地管理部門”，“以城市房地產或者鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府指定的部門”。也就是對單純的土地使用權(指無地上建筑物的土地)抵押，由土地管理部門負責辦理；以房地產進行抵押的，由地方人民政府在房產或土地管理部門中指定一個部門辦理。這樣就避免了房地產抵押人要分別到兩個部門辦理。擔保法的這一原則規定在建設部的行政規章中得以明確。
地方人民政府在貫徹實施《擔保法》時，有很多城市規定：“以土地使用權抵押的，由市、各所轄市土地管理部門登記；”“以城市房產或者鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，由市、各所轄市房產行政主管部門登記”。由此，變成房、地應當分別到兩個機關辦理登記。按這一規定，當事人到土地管理部門辦理國有土地使用權抵押以后，還要到房產管理部門辦理房產抵押。但是按《城市房地產管理法和《擔保法》的規定，當事人在辦理土地使用權抵押時，地上建筑物已同時抵押，再單獨辦理房產抵押顯然不再合適。而從另一方面來看，土地管理部門在土地使用權抵押登記時，對擔保的債權一般僅限于土地的價值以內。在這種情況下，不允許房產再設定抵押又不甚合理。
