筆者認(rèn)為，當(dāng)前拆遷問題的根源在于現(xiàn)行拆遷制度本身有悖于憲政基本原理。具體而言，城市房屋拆遷乃是一種典型的政府征收（takings）——國家動用其公權(quán)力對于私人房屋與土地權(quán)利的剝奪，其實(shí)質(zhì)在于國家強(qiáng)制剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而面對這種來自來國家權(quán)力的侵害——盡管其是合法的，若是不加以合理的限制，財(cái)產(chǎn)權(quán)以及隨之而來的公民對于國家的獨(dú)立性便難以存在。因此，對國家的征收權(quán)必須加諸嚴(yán)格的限定：必須符合公共目的；必須遵循正當(dāng)程序；必須給予私人公正補(bǔ)償。國家征收私產(chǎn)的權(quán)力是否受到有效制約是區(qū)分憲政政體和極權(quán)政體的關(guān)鍵之一。
因此，在本文中，筆者試圖從立憲主義的視角來系統(tǒng)分析我國拆遷問題，并提出初步的解決建議。當(dāng)下中國的城市房屋拆遷的突出問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一、不符合公共目的要求
?。ㄒ唬┝椫髁x的考察和財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲政意義
在本文的探討之前，首先需要對中文語詞“立憲主義”作一個界定。所謂立憲主義，對應(yīng)于英文單詞“constitutionalism”，無論在中文中還是在英文中都是一個多義詞。通過對其詞義的梳理，我們發(fā)現(xiàn)其大致上有以下三個方面的含義：（1）一種價值觀念和一種思想，即憲法所應(yīng)體現(xiàn)的價值觀念，或者說憲法的思想源泉和價值基礎(chǔ)；（2）一個法律體系和一系列政治制度，這種法律體系和政治制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是遵照憲法的原則而精心設(shè)計(jì)的法律體系和政治制度；（3）一個動態(tài)過程，指人們對憲法的宣傳、實(shí)施以及監(jiān)督保障等過程。當(dāng)然對于本文而言，所采用的只是在前兩種意義上“立憲主義”[1].
通常，在歷史的回顧中，我們可以知道，立憲主義作為一種政治哲學(xué)的基礎(chǔ)，大約發(fā)生在1500年之后西方世界，這一時期所發(fā)生的一系列事件，包括我們耳熟能詳?shù)奈乃噺?fù)興、宗教改革、科學(xué)革命等促成了個體主義和自由主義的全面誕生，從而為西方立憲主義政治哲學(xué)誕生的前提和基礎(chǔ)。而在這一時期，由于政府不再依靠自身財(cái)產(chǎn)收入而以稅收作為主要的收入形式[2]，成為了近代西方立憲主義制度興起的關(guān)鍵——因?yàn)椤盁o代議士不納稅”的要求使得人類第一次通過立憲的方式，將財(cái)產(chǎn)問題與政治問題掛起鉤來。也是歷史上第一次在政治的邏輯上把私有財(cái)產(chǎn)置于國王的主權(quán)之外，從而最終在制度上確立了私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的原則，并在古典憲政主義的政治實(shí)踐中逐漸形成了“先同意后納稅”的原則。就這樣，立憲主義就逐步代替了專制制度。當(dāng)然，今天看來，稅收或經(jīng)濟(jì)利益，說到底都與人們的財(cái)產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)：稅收將減少納稅人的財(cái)產(chǎn)，損害人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)；而經(jīng)濟(jì)利益無非是個人財(cái)產(chǎn)的收益。因此，稅收或經(jīng)濟(jì)利益，與憲政制度的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上財(cái)產(chǎn)權(quán)與立憲主義之間的關(guān)系。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障構(gòu)成了立憲主義建立、形成和發(fā)展的基本動因和目標(biāo)，也劃定了受保護(hù)的個人自由和政府權(quán)力的合法范圍之界線。
因此，從總體上而言，憲政是一種關(guān)于人類社會應(yīng)如何組織其國家及其政治生活的規(guī)范性思想，其精髓在于以憲法和法律來規(guī)范政府的產(chǎn)生、更替及其權(quán)力的行使，藉以防止人民的人權(quán)受到政權(quán)的侵害，并進(jìn)而確保政權(quán)的行使能符合人民的利益。因此，憲政從根本上而言就是有限政治，即公共權(quán)力受到嚴(yán)格地限制。立憲主義通過憲法和法律厘定了公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的界限。進(jìn)而，使公共權(quán)力只能在公共領(lǐng)域內(nèi)活動而不能任意侵入私人領(lǐng)域。我國著名憲法學(xué)家張友漁也曾對憲政的概念作出過精確的表述：“所謂憲政就是拿憲法規(guī)定國家體制，政權(quán)組織以及政府和人民相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享有應(yīng)享有的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無論誰都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動的這樣一種政治形式?！盵3].后來學(xué)者們又在其中加入了其他元素，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將以法治為基礎(chǔ)，以保障個人權(quán)利為核心的憲政理論與民主理論結(jié)合起來，才能有效地協(xié)調(diào)國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，保證以憲法規(guī)定為基礎(chǔ)建立起來的現(xiàn)代政治制度。正如李步云所認(rèn)為的那樣，憲政應(yīng)當(dāng)包括三個基本要素，即民主、法治和人權(quán)。民主是憲政的基礎(chǔ)，法治是它的重要條件，人權(quán)保障是憲政的目的[4].這樣，憲政就也更為充實(shí)的內(nèi)涵得以在世人面前展現(xiàn)。作為一項(xiàng)憲法人權(quán)體系中的重要權(quán)利，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障是立憲主義的基本動因和目標(biāo)。從憲政的角度看，財(cái)產(chǎn)權(quán)劃定了受保護(hù)的個人自由和政府權(quán)力的合法范圍之界線。因此，在憲政主義的政治哲學(xué)傳統(tǒng)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)成為了一個永恒的主題。基于保護(hù)人民基本權(quán)利、制約國家權(quán)力的憲政思想，國家權(quán)力對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制亦應(yīng)受到憲法的制約。
?。ǘ┎疬w必須基于公共目的是立憲主義的基本要求
然而，法律上很少有絕對的、不可違背的禁止，例外也總是無處不在。比如，殺人為法律所禁止，但在自衛(wèi)的情況下又為法律所準(zhǔn)許。同樣，為了必要的公共利益，對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制或剝奪便不可避免。否則共同體將無法存在和發(fā)展。因此在今天，即使是最極端推崇個人消極自由的自由意志論者，也承認(rèn)對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行必要限制的正當(dāng)性[5].現(xiàn)代憲政國家在肯定基本權(quán)利的存在及價值的同時，也都或多或少地同時規(guī)定了對基本權(quán)利的限制。哪怕是最弱的政府模式也不排除國家的征收之權(quán)（eminent domain）。征收權(quán)乃是主權(quán)所必然的內(nèi)涵。當(dāng)然，這只是對于古典自由主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣觀念只是適度揚(yáng)棄，并不是也絕對不容許對財(cái)產(chǎn)權(quán)任意地施加限制與剝奪。其是在承襲近代財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度合理內(nèi)核的前提下，建立起了對財(cái)產(chǎn)權(quán)既有效保障又合理制約的邏輯結(jié)構(gòu)，并從立法上或?qū)嵺`中充實(shí)、完善和發(fā)展了公用征收的原則、范圍和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式與程序等，從而形成了結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、邏輯自足的公用征收制度。
國家對基本權(quán)利的限制要符合下述三個要件：第一，基于公共利益考慮；第二，公共利益考量的必要性；第三，須以法律來限制。這三個要件乃是憲法所保留的要件，是判斷任何涉及侵犯私人基本權(quán)利的最高國家權(quán)力合憲性的標(biāo)準(zhǔn)。因此，這三個標(biāo)準(zhǔn)可稱之為憲法保留（verfassungsvorbehalt）[6].
政府出于特定的公共需要動用公權(quán)力強(qiáng)制剝奪私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)際上就是公用征收，也簡稱征用[7].在拆遷中，通過國家權(quán)力強(qiáng)制剝奪被拆遷人土地與房屋就是一種典型的公用征收。公用征收或征用具有一個嚴(yán)格的內(nèi)在的限制是必須出于特定公共用途的需要[8].否則財(cái)產(chǎn)權(quán)保障便無從談起。國家對私人財(cái)產(chǎn)的征收必須出于公共目的是征收權(quán)的必然內(nèi)涵。近代有關(guān)征收權(quán)的權(quán)威論述，始見于格老秀斯。依其之見，征用的基礎(chǔ)在于國家對其臣民有“最高統(tǒng)治權(quán)”，領(lǐng)主取得或消滅私人財(cái)產(chǎn)的前提乃是為了“公共用途”。[9]
